為貫徹落實《國務院辦公廳關于印發(fā)“無廢城市”建設試點工作方案的通知》(國辦發(fā)〔2018〕128號)要求，生態(tài)環(huán)境部組織各省(區(qū)、市)推薦“無廢城市”候選城市，并會同相關部門篩選確定了“11+5”試點城市和地區(qū)。我們現在就推進“無廢城市”建設過程中，如何推動固體廢物源頭減量、資源化利用和無害化處理，促進城市綠色發(fā)展轉型，提高城市生態(tài)環(huán)境質量等問題交流工作經驗，探索工作模式。
基本情況
西寧市地處青藏高原東北部，海拔2200-4800米，轄五區(qū)二縣50個鄉(xiāng)鎮(zhèn)917個行政村，農村戶數26.77萬戶，農村人口109.19萬人，耕地面積222.2萬畝，可利用天然草場576萬畝。西寧屬大陸性高原半干旱氣候，年平均降水量380毫米，蒸發(fā)量1363.6毫米，氣候冷涼、光照充足，是優(yōu)質蠶豆、油菜、馬鈴薯和藏羊、牦牛等特色農產品的理想的生產地。
近年來，由于地膜具有顯著的集雨、蓄水、增溫、保墑等特點，在玉米、馬鈴薯等農作物種植中廣泛推行全膜覆蓋栽培技術，西寧地膜使用量逐年增加(具體見圖1所示)。2019年農用塑料薄膜使用量為1338噸，地膜使用量為948噸；全市地膜覆蓋面積為24.9萬畝，占全市耕地面積的11.2%。
西寧市近10年地膜使用變化情況圖
隨著農用地膜使用量的不斷增長，農田殘膜“冬上樹、春滿天”的亂象時常出現，殘膜危害也不斷顯現，突出表現在三個方面：一是破壞土壤理化性狀，改變水肥運移特性，降低土壤生物活性；二是影響作物生長發(fā)育，間接危害人體健康；三是農田殘膜污染防治成為打贏白色污染防治攻堅戰(zhàn)、維持區(qū)域脆弱生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定性、建設美麗鄉(xiāng)村的制約因素。為解決以上問題，西寧市自2016年著手開展農用殘膜回收利用工作，但“回收”環(huán)節(jié)成為了殘膜綜合利用的難點和堵點，田間回收率低，回收后隨意丟棄田間地頭的現象仍時有發(fā)生，與白色污染治理總體要求仍有差距。
西寧市農業(yè)殘膜回收利用體系示意圖
“無廢城市”試點建設以來，西寧市不斷深化推進，從源頭減量、回收利用、保障支撐等各個系統(tǒng)發(fā)力，牢固構建由戶收集—地膜供應企業(yè)回收—再生企業(yè)殘膜利用體系，“企業(yè)回收、農戶參與、政府監(jiān)管、市場推進”的閉環(huán)運行機制。
主要做法
(一)多措并舉促進源頭減量
1、推廣先進技術和材料
一是參照青海省《聚乙烯吹塑農用地面覆蓋薄膜》地方標準，統(tǒng)一規(guī)范生產企業(yè)農用地膜厚度標準，把好“生產關”。在全膜覆蓋技術推廣中全部使用厚度大于0.01mm的地膜，減輕農田地膜殘留量，便于人工或機械化回收利用。二是積極研究推廣地膜覆蓋的替代技術，逐年減少農用地膜的使用量。三是試點探索生物降解地膜的使用。
2、強化監(jiān)督管理
積極發(fā)揮政府部門治理監(jiān)督和市場管理職能，對不符合地膜生產質量標準要求的企業(yè)運用法律手段嚴厲查處，從源頭上規(guī)范企業(yè)生產行為；對不符合質量標準的產品，堅決杜絕流入農貿市場，并加大市場檢查力度，全力打擊不合格產品或假冒偽劣產品，優(yōu)化農資市場環(huán)境，把好“監(jiān)督關”，從源頭上為殘膜回收打好基礎。
(二)建立完善回收再利用體系
1、運行模式創(chuàng)新
(1)切實落實各方責任
充分利用政府補貼資金的撬動和保障作用，將各地農業(yè)技術推廣中心作為關鍵單位，在開展全膜覆蓋栽培技術推廣等工作的同時，布置安排殘膜回收工作，實行“誰供應、誰回收，誰使用、誰撿拾，誰回收、誰拉運”的運行模式。
誰供應、誰回收：農業(yè)技術推廣中心與地膜供應企業(yè)對地膜使用方(農戶、合作社、種植大戶等)撿拾的農用殘膜進行回收，并由龍頭企業(yè)進行再利用。全膜覆蓋栽培技術推廣項目以外使用的地膜所產生的殘膜回收工作由建設、水利、交通等項目實施單位負責回收，并實行屬地管理，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強與項目單位的聯系，明確回收責任，確?；厥展ぷ髀鋵崱?br />
誰使用、誰撿拾：當地膜使用方為普通村民時，將殘膜回收任務分解至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再有鄉(xiāng)級政府部門分解至各村，撿拾工作由村干部組織村民進行；當地膜使用方為重點合作社、種植大戶時，由農業(yè)技術推廣中心等農技部門與其簽訂回收承諾書，分解回收任務，收取保證金。
誰回收、誰拉運：由回收殘膜的合作社或種植大戶負責將殘膜拉運至指定地點，由農業(yè)技術推廣中心會同回收企業(yè)進行驗收，運輸補助與殘膜回收補助一并兌現。
殘膜回收利用流程如下：
第一步由農業(yè)技術推廣中心發(fā)放地膜同時確定田間農膜回收率，由農戶(合作社、種植大戶)采用機械、人工方式自主開展撿拾，補貼購買農田殘膜撿拾機械。第二步實行“誰回收、誰拉運”的運輸方法，由回收殘膜的合作社或者種植大戶負責拉運至制定地點，由農業(yè)技術推廣中心會同回收企業(yè)進行驗收，運輸補助與殘膜回收補助一并兌現。第三步，由地膜供應企業(yè)將定點收集的農用殘膜統(tǒng)一轉運至地膜綜合利用企業(yè)。
該模式中，主要涉及三方：地膜集中供應方——農業(yè)技術推廣中心；地膜使用方——農戶、合作社、種植大戶；配合方——村干部、殘膜利用企業(yè)等。具體責任分工如下：
農用殘膜回收各方責任分工
(2)保證金和后補助制度：
對合作社或種植大戶的殘膜回收，根據所下達的地膜覆蓋任務，有農業(yè)技術推廣部門按照25%收取殘膜回收保證金，當年殘膜回收任務完成經農業(yè)農村局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、專業(yè)合作社驗收合格后退付保證金并兌現每公斤1.5元的殘膜回收補助資金。
2、政府補助保障
在尊重市場經濟規(guī)律的基礎上，政府積極發(fā)揮引導作用，對地膜使用、殘膜回收機械購買、殘膜收集和運輸進行補貼，保障了農用地膜質量，殘膜回收機械使用率和殘膜的回收率。
(三)扶持龍頭企業(yè)保障全量利用
1、市場模式創(chuàng)新
一是扶持當地已有地膜生產企業(yè)，采用貼息、減免資源綜合利用企業(yè)所得稅等方式，支持企業(yè)建設農用殘膜回收利用生產線，生產規(guī)模為2萬噸/年，此規(guī)模不僅可實現西寧地區(qū)回收殘膜的全量利用，還可輻射全省，保障青海省農區(qū)回收殘膜綜合利用。二是按照1-1.5元/公斤補貼企業(yè)運行費，提升企業(yè)生產積極性。三是扶持引導企業(yè)與農戶建立長期合作關系，積極探索地膜產業(yè)“以舊換新”“以銷定收”模式，達到企業(yè)生產銷售與回收利用相統(tǒng)一，農民推廣使用與回收治理相結合。
2、技術模式創(chuàng)新
購置塑料擠出機、造粒機、粉碎機，500噸油壓機、殘膜清洗流水線、運輸車輛等設備23臺(套)，以塑料殘膜為主要原料，加上木粉，按比例添加穩(wěn)定劑、老化劑、潤滑劑、增強劑等輔料加工生產木塑產品，產值達到2210萬元，在殘膜回收加工過程中采取加工生產和科技創(chuàng)新的原則，大力研發(fā)新工藝、新品種，實施了“農用殘膜綜合利用技術與示范”“農用殘膜回收綜合利用技術研究”“廢舊農膜回收加工木塑系列產品”等項目，其生產工藝和成果被評為省內領先水平。
(四)發(fā)揮政府主導地位，強化保障支撐
1、長效保障機制
針對已有試點工作機制不穩(wěn)固、機制不長效等問題，制定印發(fā)《加強農膜使用管理促進殘膜回收處理的指導意見》《農業(yè)殘膜全回收利用工作方案》《農田殘膜回收項目實施方案》，形成政府主導、各方參與、因地制宜、簡便易行的保障機制。
2、培育市場機制
召開殘膜回收重點合作社約談會，與合作社簽訂殘膜回收承諾書，補貼資金、撬動企業(yè)，采取貼息、減免資源綜合利用企業(yè)所得稅、專項補貼等方式，扶持引導企業(yè)與農戶建立長期合作關系。積極鼓勵“以舊換新”“以銷定收”模式。
3、全過程監(jiān)管機制
質量監(jiān)督部門和市場管理部門督促地膜生產企業(yè)產品達到《聚乙烯吹塑農用地面覆蓋薄膜》地方標準要求，嚴厲查處生產不符合地膜生產質量標準要求的企業(yè)。
建立獎罰機制，對拒不配合殘膜回收工作的專業(yè)合作社、種植大戶和種植戶采取懲罰措施，并與強農惠農政策掛鉤，取消相應的政策支持和資金扶持。
建立健全農田地膜殘留污染物監(jiān)測點，開展常態(tài)化、制度化的巡查；巡查人員做好巡查工作的有關會議和談話內容記錄，對巡查中發(fā)現的問題提出相應的整改建議。
4、開展廣泛宣傳
治理農田“白色污染”的受益者是農民，治理主體仍是農民。通過采取理論宣傳教育與實例對比說明相結合的方法，使農民認識到回收殘膜對農業(yè)增產增效、農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有利作用，加深農民認知程度和認識高度，充分調動廣大農民參與農田殘膜污染治理的積極性。鼓勵農民合作組織發(fā)展，提高農民組織化程度。將分散的農民行為統(tǒng)一為有組織、有計劃、有目的的組織行為，發(fā)揮合作社的引導作用，組織農民積極參與農田殘膜污染治理，提高工作效率。
取得成效
通過“無廢城市”試點建設工作的開展，西寧市促進機制創(chuàng)新，打造農業(yè)殘膜回收利用模式，取得以下幾點成效：一是牢固構建了戶收集—地膜供應企業(yè)回收—再生企業(yè)殘膜利用體系，建立了“企業(yè)回收、農戶參與、政府監(jiān)管、市場推進”的閉環(huán)運行長效機制，疏通了“殘膜回收”這一堵點難點。二是全市農田殘膜回收率提升至90%以上，回收殘膜實現100%利用，基本實現田間地頭無裸露殘膜，村莊、道路、林帶無飄掛殘膜，群眾滿意度大幅度提升。三是促進了農田廢舊地膜變廢為寶，實現循環(huán)再利用，進而推進農業(yè)面源污染治理和白色污染防治，保護農業(yè)生態(tài)環(huán)境，助力美麗鄉(xiāng)村建設。
經驗適用范圍
西寧市農業(yè)殘膜廢棄物回收利用模式可在西北干旱農膜使用范圍廣的城市進行推廣，結合西寧市農業(yè)殘膜回收利用經驗，全國其他同類城市在推廣應用過程中還應注意以下問題：一是要深刻認識殘膜污染治理工作的重要性，整合相關部門力量統(tǒng)一同步推進；二是要充分發(fā)揮補貼資金的撬動作用，對于殘膜的轉運、回收需補貼資金，調動農民積極性；三是要因地制宜的研發(fā)和引進田間殘膜撿拾機械，不斷提高撿拾率；四是要同步推進減量、回收和降解，強化地膜質量監(jiān)管；五是要加大農田殘膜污染危害和治理工作的宣傳，提高農民認識程度。
原標題：西寧市：機制創(chuàng)新促進農業(yè)殘膜回收利用